Según Roth (2007), una política pública existe cuando se identifican “objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados (...) por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”1 (p. 27). Construir una política pública exitosa requiere amplios acuerdos que surjan de espacios de participación, involucrando a todos los actores, priorizando a quienes desarrollarán las políticas de manera situada. El alcance de los objetivos “necesarios y deseables” depende de la participación real de los actores a quienes se les encomienda luego participar en tales modificaciones. La Política Educativa de un país está constituida por los principios, fines, objetivos y estrategias que orientan el accionar de la Educación a nivel nacional, regional y local, tanto en el medio estatal como privado. Debe construirse a partir de ciertos principios generales que la orienten, estableciendo un diálogo constante con la realidad existente en un determinado contexto histórico. Esto resulta fundamental para construir una mirada de largo plazo que configure un modelo de país cuya principal premisa sea la justicia social y la profundización democrática.

Desde la CSEU sostenemos que la Educación Pública es la vía para garantizar el derecho humano a la educación para todas las personas. Su defensa constituye en principio vital cuyo objetivo primordial debe ser la búsqueda incesante de la igualdad, con independencia del contexto socio económico y cultural de origen.

Reivindicamos la vigencia de los principios fundantes de la Educación Pública uruguaya, democrática, gratuita, laica y obligatoria. En el marco de estos valores, es necesario crear espacios que permitan identificar los problemas centrales para construir acciones y definiciones que nos permitan ir hacia una Educación más democratizadora, que contribuya a la construcción de la justicia social. De todas las dificultades que podemos identificar, entendemos que pueden señalarse dos ejes estructurales que caracterizan la realidad educativa nacional:

1.    La desigualdad social de origen y su incidencia en los procesos de aprendizaje

Las desigualdades sociales de origen tienen una serie de consecuencias, entre ellas las que se enmarcan en todo el proceso educativo, afectando a las niñeces y adolescencias. Desde la CSEU vemos con preocupación un debilitamiento en la construcción de políticas públicas que contemplen o compensen estas desigualdades de origen. Es preocupante el problema la pobreza infantil estructural. Se hace imprescindible la implementación de un conjunto de políticas públicas desplegadas desde el Estado, que sean coadyuvantes a la Política Educativa.

Según datos del INEEd, el 67,7% de los estudiantes que asisten a Educación Pública reciben alguna prestación social. En los ciclos de inicial y primaria este porcentaje es cercano al 66%, mientras que en educación media es de 64% (60,4% en secundaria y 75,1% en educación técnica.Según datos del INEEd, el 67,7% de los estudiantes que asisten a Educación Pública reciben alguna prestación social. En los ciclos de inicial y primaria este porcentaje es cercano al 66%, mientras que en educación media es de 64% (60,4% en secundaria y 75,1% en educación técnica.

Interpretamos estos datos como una primera evidencia de que la principal problemática vinculada a las prestaciones, radica en la debilidad de las mismas, y el impacto que estas generan en la realidad concreta. Si las prestaciones sociales no cumplen el rol de poder garantizar realmente las condiciones materiales necesarias, el único fin que presentan es el de buscar aplacar el malestar social y sostenerlo desde una perspectiva meramente asistencialista reproductivista.

Las consecuencias negativas que tiene este cuadro de situación son variadas y profundas: múltiples formas de violencia, empleo infantil, inseguridad alimentaria, afectaciones en la salud mental, problemáticas de salud, falta de recursos materiales que permean los escenarios educativos y comprometen los procesos de aprendizaje.

Muchas veces se le quiere adjudicar al sistema educativo la responsabilidad de subsanar el conjunto de desigualdades que afectan a nuestra sociedad y, al mismo tiempo, se responsabiliza a la enseñanza de los riegos que enfrentan las trayectorias educativas de estudiantes que provienen de contexto más desfavorecido. Esta paradoja muestra el costo social que tiene la ausencia de una política integral, con recursos disponibles para garantizar las condiciones mínimas (vivienda, salud, alimentación) que permitan estudiar y sostener las trayectorias educativas.

2.    Segregación educativa

La segregación educativa, entendida como la distribución desigual de estudiantes con distintas características entre centros educativos, refuerza inequidades y contribuye a la segmentación social. Por ende, nuestra sociedad debe abordar este fenómeno en profundidad para acabar con esa desigualdad estructural del sistema. Se deben establecer políticas de Estado potentes que impliquen una línea de ataque frontal a este problema estructural.

En los subsistemas donde se detecta una distribución más desigual de sus estudiantes son educación inicial y primaria. De acuerdo a los datos oficiales (a partir de las pruebas nacionales Aristas), aproximadamente el 80% de las diferencias socioeconómicas y culturales son entre las escuelas y no a su interior. Es decir, se confirma que existen escuelas donde asisten poblaciones de los quintiles más bajos y otras donde asisten de los quintiles más altos.

Con relación a la educación media básica pública, ese estudio concluye que las diferencias entre secundaria y técnica explican una cuarta parte de la segregación educativa. Esto se encuentra relacionado a que estas “propuestas” educativas tienden a captar poblaciones diferentes en términos de nivel socioeconómico, lo que contribuye a la segregación entre ambos trayectos. A su vez, la educación técnica distribuye de forma relativamente homogénea a sus estudiantes entre los centros, pero tiene una alta probabilidad de que dentro del centro educativo un estudiante se encuentre con otro de su mismo nivel socioeconómico.

En secundaria la segregación es relativamente baja (INEEd, 2021b). Sin embargo, esta mirada debe complementarse incluyendo el sector privado, ya que trabajos como el de Kruger (2019), basado en datos del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA), encuentra que en América Latina una cuarta parte de la segregación total es explicada por las diferencias entre el sector público y el privado. Esta proporción asciende a casi el 50% en el caso de Uruguay.

La segregación es mayor al interior del sector privado que al interior del sector público, aunque este último contribuye más a la segregación total debido a su mayor tamaño.

En relación con las políticas de asignación de estudiantes a centros, el sistema educativo público en Uruguay, como forma de promover la universalización, prioriza la libre elección de las familias.

Sin embargo, no todas las familias cuentan con el mismo marco social para poder tomar esta decisión, lo que supone un proceso de diferenciación y desigualdad que potencia los problemas de segregación educativa. Es decir, que la libre elección puede convertirse en un factor de segregación si no se considera un sistema de representación proporcional en las escuelas que asegure que los estudiantes que asisten a ellas provengan de niveles socioeconómicos heterogéneos.

De acuerdo a este diagnóstico, es preciso construir alternativas capaces de dar respuesta a las complejidades que enfrenta una política educativa integral acorde a los desafíos actuales y venideros. Para ello la CSEU considera relevante trabajar sobre distintos ejes programáticos.

• 1Roth Deubel, A. (2007) Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora

1.    Construcción de acuerdos sociales y políticos en materia de Política Educativa pública

Pensar en la construcción de una política de Educación Pública necesariamente deberá requerir de los más amplios espacios de participación, discusión y consenso en todos los niveles, desde los Consejos de Participación por centros hasta el Congreso Nacional de la Educación como espacio máximo de síntesis y definición de los lineamientos de la política educativa. Participación de estudiantes y referentes familiares, barriales e interinstitucionales para la construcción de comunidades educativas.

Un Congreso Nacional de Educación, que siente las bases para la concreción de amplios acuerdos sociales y políticos. Las resoluciones del mismo, implicarán amplios y profundos acuerdos sociales; así como un compromiso para la construcción de un sistema educativo democrático y democratizador.

2.    Reconstrucción del Sistema Nacional de Educación Pública

La reconstrucción del Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP), debe ser una política clave para el próximo gobierno. El Estado debe retomar su rol protagónico como garante del acceso democrático y pleno a la educación en cualquier rincón del territorio nacional. Este cometido solo se podrá concretar si el Estado fortalece toda su estructura con el objetivo de cumplir a cabalidad su rol de garante del pleno ejercicio del derecho humano a la educación. Dicho sistema debe construirse sobre la base de propuestas, niveles y modalidades que garanticen a nivel de todo el territorio nacional el derecho a la educación para todas y todos durante toda la vida, desde inicial y primaria, pasando por la educación media, fortaleciendo la educación terciaria en todas sus variantes y prestando especial a la educación de adultos y en contextos de encierro.

3.    Democracia y participación

Reivindicamos una educación pública, gratuita, laica y obligatoria. Concretar estos principios solo es posible a través de su real autonomía y respectivo cogobierno en todos sus niveles, de modo que sea posible la construcción de una Política Educativa de largo aliento sin verse supeditada a los vaivenes de la política partidaria. Los Congresos nacionales de educación deberían desarrollarse en forma periódica, amplia y democrática, entendiendo la democracia ya no en su dimensión meramente representativa, sino también como un marco de participación ciudadana, amplio y abierto a la expresión de las diversidades existentes en nuestra sociedad.

El gobierno de la educación debe ser autónomo y cogobernado en todos sus niveles. No son admisibles los retrocesos y especulaciones político partidarias que se disputen el control de la educación. Los desafíos actuales evidencian que se debe garantizar la reinstalación del Cogobierno en UTEC. Debe crearse de una vez la Universidad de la Educación, pública, autónoma y cogobernada que rescate y consolide los mejores legados y fortalezas de la formación magisterial, de profesores de educación media, maestros y profesores técnicos y educadores sociales; atribuyéndole las competencias en exclusividad para extender titulación en formación en educación.

4.    Financiamiento 6+1 del PBI

Asistimos a un proceso en donde el presupuesto educativo ha sufrido una baja y se encuentra cada vez más lejos del 6% del PBI recomendado por UNESCO para la Educación Pública, más 1% para investigación e innovación. Eso ha implicado una traba para desarrollar plenamente el Sistema Nacional de Educación Pública, tanto en términos generales (como pueden ser la creación de carreras, el mantenimiento y creación de centros) como coyunturales (atender con becas la situación de inseguridad alimentaria del estudiantado, entre otros).

Es importante subrayar que reivindicamos un piso presupuestal del 6% del PBI estrictamente para los organismos de la educación pública (ANEP, UDELAR, UTEC). Excluyendo el gasto que llevan a cabo otras instituciones del Estado, que desarrollan políticas públicas que si bien pueden tener un vínculo con la educación no llevan a cabo acciones en materia educativa.

Hay necesidades concretas en Educación que se deben atender:

Infraestructura. Construcción de nuevos edificios que sean acordes a la demanda. Realizar remodelaciones a los edificios existentes y que estén dotados de sistema de calefacción y refrigeración para las nuevas realidades climáticas.

Creación de cargos en todos los subsistemas que puedan atender las diferentes problemáticas que atraviesan las y los estudiantes.

Reducción de número de estudiantes por grupo para mejorar las condiciones de trabajo y aprendizaje.

Dotar de recursos materiales y didácticos que optimicen los aprendizajes de las y los estudiantes.

Mejorar las condiciones salariales tanto del personal docente como no docente.

Ampliación de tiempo pedagógico en educación primaria, secundaria y Técnico profesional, adaptado a las realidades de cada subsistema.

Garantizar el acceso a los sistemas de apoyo y becas para cubrir las necesidades básicas de las y los estudiantes: alimentación, transporte, materiales de estudio.

Todas estas propuestas deben estar acompañadas de otras políticas públicas que permitan asegurar las condiciones materiales mínimas de acceso a la vivienda, la salud física y mental, la alimentación; y la instalación y refuerzo de dispositivos de apoyo que contemplen la diversidad de trayectos y formaciones. Solo de esta manera se logrará que el tránsito entre instituciones y niveles educativos sea acompañado de manera adecuada, aún más teniendo en cuenta los efectos que la pandemia COVID ha causado, generando múltiples disrupciones educativas y sociales que han afectado desproporcionadamente a los sectores más pobres.

En lo que concierne a la educación privada, la cual accede a exoneraciones fiscales a través de diferentes mecanismos, entendemos que hay dos dimensiones que el próximo gobierno debe abordar. Hacemos referencia a las exoneraciones impositivas a las instituciones privadas y a la normativa existente vinculada a los mecanismos de control estatal.

El Estado transfiere recursos a las instituciones privadas a través de exoneraciones impositivas que representan un 0,3 del PBI equivalente a 168 millones de dólares anuales. Entendemos relevante generar una revisión profunda de estos beneficios y ver de qué manera se puede contribuir con estos recursos al bien común.

Por otro lado, la enseñanza privada está regida por la normativa establecida por el Estado. No obstante, ello, una buena parte de las instituciones de la enseñanza formal privadas funcionan como unidades de negocio, por fuera de la incidencia que el Estado debe ejercer, se refuerza el papel de la educación como un mero instrumento para obtener ganancias, apartándose de los fines que fundamentaban su existencia establecida en la Constitución de la República y leyes posteriores incluyendo la 18.083.

5.    Democratización en el acceso al conocimiento 

El acceso democrático al conocimiento debe estar regido por el fundamento de una concepción pedagógica que considere los trayectos de aprendizaje como una educación integral que coordine lo manual y lo intelectual desde la perspectiva de los saberes que permitan construir, a su vez, nuevos saberes. Todo proceso de democratización del conocimiento, debe garantizar el acceso a los saberes, que no son mera información, sino una construcción dependiente del vínculo pedagógico y didáctico. En el marco de una sociedad que enfrenta grandes desafíos tecnológicos y éticos, tampoco puede soslayarse la formación ética y humana.

En función de esto las propuestas curriculares deberán elaborarse respetando el conocimiento disciplinar construido social e históricamente, como único mecanismo para el acceso a los saberes. Ante las dificultades y diferenciación que ofrece el marco curricular nacional, se debería avanzar en el desarrollo de un plan único nacional con distintas modalidades, y que las adecuaciones, diferenciaciones y adaptaciones las realice el docente de aula como profesional capaz de detectar estas necesidades en territorio.

6.    Creación de conocimiento, ciencia y tecnología

La creación de conocimiento científico-tecnológico (C&T) y su incorporación en las prácticas colectivas (vale decir, la investigación y la innovación) constituyen parte de procesos sociales contradictorios. La creación en todas las áreas de las ciencias y las tecnologías conforma una dimensión relevante de la creatividad humana con inmensa significación cultural e incluso valor estético. En la perspectiva de la historia, resulta evidente cuánto ha contribuido el conocimiento C&T a la comprensión de la naturaleza y de la sociedad, lo que realza su valor epistemológico. También es evidente cuánto se ha incrementado la incidencia de C&T en la generación de poder y su distribución, con consecuencias sociales variadas. La C&T multiplica el alcance de las fuerzas productivas y de las fuerzas destructivas; expande las tecnologías de la información y la comunicación, que tanto han mejorado las condiciones de vida al tiempo que han posibilitado el control de la gente común por las cúpulas económicas y políticas. En el mundo de hoy, los niveles de esfuerzo e inversión en C&T, su orientación y el control de sus resultados son asuntos críticos.

Al ocuparse de estos temas conviene recordar que, volviendo a una expresión del Manifiesto de Córdoba, también en el campo de C&T y de los actores sociales involucrados está en juego “lo bueno, lo verdadero y lo bello”. Y no menos importante es recordar que los países sin capacidades propias en C&T tendrán acceso reducido a sus beneficios y pagarán los perjuicios de depender de otros. Crisis como la pandemia COVID-19 o el déficit hídrico han vuelto a mostrar que Uruguay ya tiene y necesita tener cada vez más investigación nacional de nivel internacional con vocación social. Crisis como la pandemia COVID-19 o el déficit hídrico ha puesto en evidencia como nunca antes la importancia de contar con políticas estables y robustas de desarrollo de la ciencia y con un sistema universitario público, autónomo y coordinado, comprometido socialmente. Esto es fundamental para una estrategia de desarrollo integral, soberano y democrático, orientada al bienestar general y no a la mercantilización de la ciencia, que sea capaz de formular, proyectar, ensayar y sostener líneas de trabajo e investigación estables en el tiempo, más allá de los cambios de gobierno nacional.

7.    Compromiso con la profesionalización docente y sus condiciones de trabajo

El documento titulado Grupo de Alto Nivel sobre la Profesión Docente del Secretario General de las Naciones Unidas, que involucra a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), establece una serie de recomendaciones dirigidas a sus Estados miembros con el objetivo transformar la profesión docente.

Este documento contiene 59 recomendaciones, de las cuales queremos sintetizar algunos ejes conceptuales relevantes que entendemos necesario que se tengan en cuenta en el próximo período:

a.    Existe una crisis continua y estructural respecto a la faltante de docentes, que se evidencia en todos los continentes de nuestro planeta, una escasez cada vez más exacerbada por el continuo retroceso, en lo que refiere, al prestigio social de la profesión, la pauperización sistemática de las condiciones de su trabajo, y la creciente complejidad sobre las cual deben desempeñar sus tareas.
b.    Los docentes son el elemento central para la mejora de los sistemas educativos. Para cumplir ese papel, deben contar con apoyo social integral para poder desempeñar con cabalidad su labor.
c.    Los gobiernos deben elaborar sus políticas presupuestales para que se asegure la financiación adecuada que asegure el acceso democrático al conocimiento y la formación permanente.
d.    Los Estados deben ser plenamente efectivos en la concreción absoluta y plena del derecho al acceso a una educación integral y al trabajo al personal docente y no docente, en consonancia con las normas nacionales e internacionales, que aseguren la libertad sindical, la negociación, la libertad de expresión, la libertad de pensamiento y académica.
e.    Adquieren especial relevancia las cuestiones de género y diversidad: se plantea la importancia de generar entornos de trabajo seguros, libres de discriminación, con perspectiva de género y de respeto a toda la diversidad existente en el colectivo docente.

8.    Estabilidad y carrera funcional del personal de apoyo de la Educación

En este eje entendemos fundamental atender las situaciones de compañeras y compañeros funcionarios. En estos años se han profundizado las condiciones de precarización e inestabilidad para el personal de apoyo de la Educación de toda la ANEP, la Udelar y la UTEC.

Es necesario contar con trabajadoras y trabajadores con estabilidad laboral, para eso son necesarias acciones para establecer las políticas públicas. Es necesaria la presupuestación e ingresos de más funcionarios para los distintos escalafones de toda la administración pública con condiciones que proporcionen estabilidad laboral.

La inequidad entre los escalafones es una de las materias pendientes para el personal de apoyo de la ANEP. En tal sentido vemos con mucha preocupación el proceso de tercerización que ha venido en aumento, cambiando el paradigma funcional que se ve reflejado directamente en las condiciones de trabajo. Dentro de este eje entendemos necesario un abordaje equitativo y de profunda reestructura de la carrera funcional.

9.    Libertades sindicales y gremiales

Es imprescindible el respeto pleno a las libertades sindicales y gremiales. Debe existir un compromiso explícito del próximo gobierno de respeto irrestricto de los derechos de libertad sindical y gremial consagrados en la Constitución de la República, en normas de carácter nacional y en convenios suscriptos por nuestro país a nivel internacional.

Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay:

·    Asociación de Docentes de Udelar [ADUR]
·    Asociación de Estudiantes de la Universidad Tecnológica del Uruguay [AEUTEC]
·    Agremiación Federal de Funcionarios de la Universidad de la República [AFFUR]
·    Asociación de funcionarios de la Universidad del Trabajo del Uruguay [AFUTU]
·    Asociación de Trabajadores de Enseñanza Secundaria [ATES]
·    Coordinadora de Centro de Estudiantes de UTU [CCEU]
·    Centro de Estudiantes del IPA [CEIPA]
·    Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria [FENAPES]
·    Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay [FEUU]
·    Federación Uruguaya de Magisterio - Trabajadores de Educación Primaria [FUM-TEP]
·    Coordinadora de Gremios Estudiantiles de Secundaria Área Metropolitana [GSM]
·    Sindicato de Docentes de Formación en Educación [SIDFE]
·    Sindicato Nacional de Trabajadores de la Enseñanza Privada [SINTEP]
·    Sindicato de Trabajadores de UTEC [SITUTEC]
·    Unión de Funcionarios del CODICEN [UFC]
·    Unión de Trabajadores del Hospital de Clínicas [UTHC]

Montevideo, setiembre de 2024